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财政部重新为地方债期限上“紧箍咒”,剑指债务可持续性

发布时间:2021-01-03       点击数:153

记者 樊旭

针对地方政府债券期限显著延长的趋势,财政部周三发文重提对地方债期限的约束,要求地方政府将年度新增一般债券平均发行期限控制在10年以下(含10年) ,再融资一般债券期限控制在10年以下。

在《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》中,财政部提出了三个“应当”:

地方财政部门应当统筹考虑地方债收益率曲线建设、项目期限、融资成本、到期债务分布、投资者需求等因素科学设计债券期限。

地方财政部门应当均衡一般债券期限结构。除上述要求外,意见指出,10年以上(不含10年)新增一般债券发行规模应当控制在当年新增一般债券发行总额的30%以下(含30%)。

地方财政部门应当保障专项债券期限与项目期限相匹配。

地方政府一般债券是指省、自治区、直辖市政府(含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府)为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券。

自2015年地方债问世以来,财政部对于地方债期限结构曾有过数次调整。2015年,财政部在《地方政府一般债券发行管理暂行办法》中规定,单一期限债券的发行规模不得超过一般债券当年发行规模的30%。在此基础上,2018年5月,财政部又提出,公开发行的10年期以上(不含10年期)一般债券发行总规模,不得超过全年公开发行2年期以下(含2年期)一般债券规模等要求。

不过,2019年4月,财政部在《关于做好地方政府债券发行工作的意见》中明确,不再限制地方债券期限比例结构。这意味着地方政府可以自行决定债券的发行期限。

没有了“紧箍咒”的限制,地方政府更倾向于发行长期债券。财政部数据显示,2019年,我国地方政府一般债券的平均发行期限为12.1年,较上年的6.1年几乎翻了一倍。这里的地方政府一般债券包括新发行债券和再融资债券。

上海财经大学高等研究院副研究员、“中国宏观经济形势分析与预测”课题组专家吴化斌对界面新闻表示,财政部这次重提对地方债的期限约束,主要是出于对地方财政可持续性的考虑。

 “如果不考虑地方财政能否支撑,就发行相当长期的债券,对地方政府财政长期的可持续发展不利。”他说,特别是再融资债券发行期限过长,相当于把债务无限期延迟,很容易导致地方政府盲目扩大财政支出的问题。

据界面新闻对今年1至9月中旬发行的近200支再融资债券的梳理,10-30年期限的长期债券占比达到六成以上。此外,近三年来,地方政府借新债还旧债的规模越来越大。

2018年,再融资债券发行规模与到期债券规模之比为81.3%,2019年升至87.3%。若按照财政部的安排,今年这一比例将接近90%。也就是说,今年近九成的到期债券都需要靠借新债来还。专家认为,逐年扩大的借新还旧规模说明地方财政压力正在增加,同时也为后续还债带来隐忧。

财政部周三在《意见》中提出,地方财政部门应当在每季度最后一个月20日向财政部(国库司)报送下季度地方债发行计划,包括发行时间、发行量、债券种类等。财政部将统筹政府债券发行节奏,对各地发债进度进行必要的组织协调。

吴化斌表示,增加向财政部报送的流程或是为了更好地把握地方债发行节奏。“虽然各个地方政府每年有发债的限额,但是具体的发行计划可能没有那么细致。财政部这次的新要求,应该是为了统筹全局,规划全国的进度,也避免这个月发行太多,下个月发行太少的问题,导致对债市构成一定冲击。”

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